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  • 《决策参阅》2017年第19期:苏北六大片区扶贫开发的 路径研究
  • 作者:朱舜   江苏师范大学苏北三农研究中心主任、教授   

    [内容提要]苏北六大片区“十二五”扶贫攻坚后成效显著,但仍显现出相对贫困片区特点,面临相对贫困“脱帽”的突出问题,主要表现为开发协同难度大、发展缓慢、农户增收困难等,存在机制缺乏、增效困难、流通渠道散乱、因故致贫等。因此,要着力推动扶贫开发片区协同,推动能带动农户增收的现代农业和集镇经济发展,发挥政府资金和金融资本的推动力作用,提升扶贫开发产业项目效益,构建“好产品、大品牌”农产品流通体制,解决低收入农户因病、残、学、灾致贫问题,深化五方挂钩帮扶机制,推动丰县湖西片区相对贫困“脱帽”,确保片区农民年收入达到6000元以上。

        绝对贫困“脱帽”重点是生存问题,相对贫困“脱帽”重点是奔小康,苏北六大片区扶贫攻坚的任务依然繁重。

        一、苏北六大片区相对贫困的突出问题

        1.相对贫困片区呈现出开发协同难度大、发展缓慢、农户增收困难等特点。一是行政区域经济边缘区的扶贫开发协同难度大。苏北六大片区行政区域经济边缘区(3个省域、3个市域、5个县域经济边缘区),有3个片区跨2个地级市,1个片区跨5县区,4个片区跨2—3个县,但行政区域经济边缘区扶贫开发政府协同机制缺失。二是临湖(库、渠)经济边缘区发展缓慢。4个临湖(库、渠)经济边缘区,除成子湖片区外,农民人均耕地仅1.15—1.28亩,低于苏北农民人均量;石梁河水库片区亩均粮食仅0.45吨,湖(库、渠)区基础设施薄弱,传统农业收益增长缓慢,低收入农民脱贫困难多,且抗因病、残、学、灾致贫风险能力弱。三是现代农业龙头企业带动片区农户增收空间扩张乏力。成子湖、西南岗耕地面积人均超过2亩,粮食亩产达到500公斤以上,但沿用传统农业生产方式的农户增收仍然困难。

        2.相对贫困片区扶贫开发存在机制缺乏、增效困难、流通渠道散乱、因故致贫等突出问题。一是现代农业发展缺失长效机制。如成子湖片区乡村因缺失长效机制,现代农业比重小,亩纯收入低于其周边乡村200元。二是引导金融机构增加扶贫开发贷款缺失引导机制。如成子湖片区高渡镇周岗嘴村的杨兰中办起山羊养殖合作社,因贷款受限使养殖合作社规模扩大不能如期推进。三是扶贫开发产业项目增效难度大。较多青壮年农民到外地务工,“空心村”缺少“务农能人”,一些帮扶项目因缺人增效困难,导致其带动作用未能发挥。四是农产品流通渠道散乱。有区域影响力的农产品流通合作社和农产品流通渠道较少,农村电子商务缺失有影响力的农产品区域品牌,如浙西南“丽水山耕”。五是因故致贫低收入农户多。2016年仅涟水县19个村因病致贫885户,因残致贫143户,因灾致贫14户。集体经济薄弱,尤其是176个省定经济薄弱村,对低收入农户因病、残、学、灾致贫的帮扶能力弱。六是五方挂钩帮扶缺乏协同机制。五方挂钩帮扶工作与村两委班子建设缺乏协同机制,帮扶村两委班子发展产业能力的工作乏力。

        二、促进苏北六大片区相对贫困“脱帽”的路径探索

        苏北六大片区坚决打赢相对贫困“脱帽”攻坚战,要在原有“4个坚持”即坚持区域发展和扶贫开发相结合、坚持开发式扶贫和救助式扶贫相结合、坚持市场机制和政府主导相结合、坚持外部支持和内生发展相结合的基础上,做到坚持政府投入和金融机构贷款相结合、坚持发展村集体现代农业项目与帮扶农户承包经营相结合,着力做好相对贫困片区“脱帽”江苏特色路径的8个方面工作,确保片区农民年收入达到6000元以上。

        1.着力推动扶贫开发片区协同。片区扶贫有不同于分散农户扶贫的特点,应着力构建行政区域经济边缘区扶贫开发协同机制。强化规划引导作用,依据行政区域经济边缘区特点制定扶贫开发片区协同规划,尤其是制定依赖自然资源的片区农业开发协同规划。整合政府扶贫开发合力,提高临湖(库、渠)经济边缘区扶贫开发项目效益,着力扶贫扶志,提高建档立卡低收入农民致富能力。

        2.着力推动能带动农户增收的现代农业和集镇经济发展。推广成子湖片区的泗阳县实施“片区与镇合一”的管理体制,通过特色种养殖,建设成子湖生态农业示范区和10万亩现代生态循环农业基地的成功经验,构建现代农业发展长效机制,充分利用本地资源优势发展特色产业;引导第二、第三产业项目空间集聚,通过促进集镇经济发展增加“家门口”非农就业岗位,着力解决剩余劳动力增收难题。

        3.着力发挥政府资金和金融资本的推动力作用。构建政府资金和金融机构资本的片区投入机制,发挥其扶贫攻坚生力军作用。一是构建政府扶贫开发投入机制,增强政府投入引导和撬动作用。已有的财政扶贫项目投入只增不减,争取将省、市、县政府土地出让收益的8%列入政府投入新增资金来源。二是构建金融扶贫开发“造血”机制。省人民银行协同苏北5市中心支行组织商业银行构建加强“三农”金融扶持服务,大幅增加扶贫开发产业发展贷款机制。建议将“十三五”省级财政苏北六大片区扶贫资金60亿元的50%用于建立引导商业银行扶贫开发产业贷款风险基金,起到杠杆作用,引导商业银行向片区产业项目年均贷款1000亿元(约占2015年苏北住户存款12%),增强产业发展资本推力。

        4.着力提升扶贫开发产业项目效益。优先支持科技扶贫产业项目落地,引导村集体和家庭农场增加农业产业项目的科技投入,提升扶贫开发产业项目效益;引导农地使用权向农业大户、家庭农场和专业合作社流转,扶持特色农业项目规模发展;支持村集体提高现代农业项目效益,以集体经济实力提升实现省定经济薄弱村新“八有”目标。

        5.着力构建“好产品、大品牌”农产品流通体制。借鉴山东寿光农产品流通和浙江丽水农村电子商务的“量大价高”农产品销售模式及经验,促进农产品大流通,引导乡村电子商务与物流快递协同发展;省政策性银行和开发性金融机构加大对品牌村电商平台发展扶持力度;财政扶持构建应对“农产品价格大起大落”“谷贱伤农”的农产品流通新体制;整合区域生产、流通资源,政府协同培育苏北农产品流通大品牌。

        6.着力解决低收入农户因病、残、学、灾致贫问题。多方合力建立低收入农户救助和扶贫社会保障:构建财政资金扶持、金融机构保险、社会捐助的救助机制,筹措低收入农户救助经费;建立统筹多方力量的贫困“兜底”体制,对低收入农户“兜底”扶贫。

        7.着力深化五方挂钩帮扶机制。协同五方挂钩帮扶机制推动力。推广泗阳县在成子湖片区实行的“区镇合一”扶贫开发机制,并依据区情组建党工委、管委会,统筹协调“区镇合一”扶贫开发。完善挂钩结对帮扶干部管理机制,建设好村级领导班子,把有经济头脑、善于为百姓办事的乡村能人选拔进村两委班子;每村配备驻村扶贫干部(村第一书记、大学生村官)。完善五方挂钩帮扶单位“出资派人”绩效考核机制和协同机制。

        8.着力推动丰县湖西片区相对贫困“脱帽”。湖西片区是“十三五”新增相对贫困片区,在缺少“十二五”扶贫投入和人均1.28亩(2015年亩均产粮510公斤、人均产粮650公斤)耕地上进行传统农业生产是不可能脱贫的。对于位列全省县域经济末位的丰县应坚持问题导向精准施策:加大政府对基础设施建设项目的投入力度,省财政出资建立湖西片区贷款风险基金,引导商业银行向扶贫开发产业项目增发贷款;扶持村集体发展现代农业,拓宽集体经济增收来源;着力推进低收入农户设施大棚、畜禽养殖等特色农业标准化生产,提升其科技含量、规模效益和品牌效应;规划发展1—2个中心镇(经济开发区),引导第二、第三产业项目向中心镇经济开发区集聚,通过增加非农就业岗位增加农民收入。

     



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