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  • 《决策参阅》2017年第36期:苏北精准扶贫与农民增收面临的新问题及对策建议
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      课题名称:苏北地区精准扶贫与农民增收研究(17WTA004)
      课题负责人:刘宗尧  徐州市委宣传部副部长、市社科联主席
     
      [内容提要]苏北地区是江苏反贫困斗争伟大决战的“主战场”。当前,苏北地区精准扶贫与农民增收工作出现一些新矛盾新问题:政策未能完全落地,扶贫项目效益不高;精准识贫存在漏洞,急躁冒进禁而未绝;精准帮扶植根不深,“输血”“造血”仍需创新;农村公共服务滞后,农民脱贫动力不足。为此建议从以下四方面着手破解问题:1.抓问责促落实,强化精准扶贫的政策效能及其监管机制;2.抓发展促增收,强化产业扶贫的基础功能及其培育机制;3.抓难点求突破,进一步解决好致贫返贫的突出问题和关键环节;4.抓帮扶聚合力,进一步引导和推动全社会力量参与苏北精准扶贫。
     
        自2015年底实施新一轮扶贫开发、特别是省第十三次党代会以来,苏北六大贫困片区及其13个县区49个乡镇面貌改观,76.8万人口实现脱贫,占低收入人口总数的27.8%,涌现了一批精准扶贫与农民增收的新典型和新模式,苏北五市的脱贫效率与脱贫质量不断提高。但同时,经济下行压力加大,农户增收出现新困难、新挑战,苏北扶贫依然任重道远。
        一、苏北地区精准扶贫与农民增收面临新矛盾、新问题
        调查发现,近年来在苏北地区精准扶贫与农民增收工作中逐渐暴露出一些新矛盾、新问题,亟需高度重视、切实解决。
        1.政策未能完全落地,扶贫项目效益不高。调查表明,财政帮扶资金的使用普遍存在滞留闲置现象,去年部分市财政帮扶资金到村到户率不足20%,个别市滞压闲置中央和省财政专项扶贫资金达1.24亿元。低收入农户享受产业扶持和非农职业培训的比重不高,个别市参加扶贫项目的低收入农户家庭比重仅为10%左右。扶贫和低保政策衔接工作受到部门之间资源整合与协同配合的影响,落地见效不够理想。一些地方推进设施大棚和门面房建设的扶贫项目,由于管理维护不够、农村租金太低等因素,没有真正发挥扶贫资金效益,项目实际收益与预期有较大差距。
        2.精准识贫存在漏洞,急躁冒进禁而未绝。一些村反映精准识贫的统计口径和认定标准难把握,存在着分配贫困指标问题;一些村干部采取分户拆户等方式将亲属纳入建档立卡对象,甚至出现扶贫扶出新矛盾的问题;有的县在认定已脱贫人口中,采取多记预期收益或在教育、医疗、住房“三保障”尚未落实情况下宣布提前脱贫。各地普遍存在建档立卡贫困人口基本信息不准确或不能及时更新的现象。一些已购买轿车、商品房的农户仍未退出,一些遇到特殊因素返贫致贫的农户没有及时建档立卡,群众对此意见较大。各地党委政府推动精准扶贫和农民增收的热情高、力度大,但一定程度上存在形式主义问题,短期内出效益的政绩诉求较为强烈,热衷于短平快的扶贫方式。不少地方把扶贫资源集中在龙头企业或合作社,片面地“垒大户”、“造盆景”、树典型,导致脱贫不牢、返贫较易。
        3.精准帮扶植根不深,“输血”“造血”仍需创新。调查发现,特色产业脱贫、劳务输出脱贫、资产收益脱贫、小额信贷脱贫、教育医疗脱贫、生态农业脱贫、社会公益脱贫等类型多样的精准帮扶模式,已经并正在发挥越来越重要的作用,但其针对性、精准性、持续性面临考验。一些部门反映扶贫带来了压力和负担,产生了敷衍应付的情绪;一些镇村认为挂钩帮扶有靠山有依赖,产生了资金项目不要白不要、困难矛盾不交白不交的思想;一些镇村不切实际上项目,使一批小散低甚至污染型项目以扶贫名义流入苏北。一些旨在“输血”的扶贫项目有待创新方式方法、提高成效。比如,产业脱贫存在如何解决丰产不增收的问题,就业扶贫存在如何解决异地城镇化与就地城镇化的问题,生态扶贫存在如何打造青山绿水的问题,资产收益脱贫存在如何解决公平与效率的问题,信贷扶贫存在如何解决风险与收益的问题,等等。
        4.农村公共服务滞后,农民脱贫动力不足。在苏北贫困地区凡是低收入人口居住集中的地方,一般都存在环境脏、村庄乱、设施差的问题,道路交通、农田水利、农民住房等条件落后,多数片区和贫困村镇公共基础设施十分薄弱,直接影响了减贫脱贫工作。从公共服务体系看,许多镇村仍存在教育资源短缺、医疗资源不足、社会保障滞后、养老水平较低等一系列农村公共服务短板问题,客观上加大了兜底脱贫的难度。有的小学一个教师要承担语文、数学、美术等六门课程。大量村卫生室条件简陋,医务人员老化稀缺,防病治病功能薄弱,有些农民“忍小病成大病、有了大病不要命”。社会保障和养老水平的城乡差距远远大于苏中、苏南地区。据调查,苏北地区因病残致贫、返贫率分别达43.3%和15.9%,已成为打赢减贫脱贫攻坚战面临的深层次矛盾。从苏北地区扶贫脱贫内外部动力机制看,一些低收入贫困户习惯于政府部门给钱给物给救济,自主脱贫致富的动力不足、精神不振、能力不强,懒于“吃苦发奋刨穷根”,有的地方甚至流传“贫困户,真有福,能有政府给帮扶”的思想观念,脱贫致富的价值导向和社会氛围亟待改进加强。
        二、促进苏北地区精准扶贫与农民增收的对策建议
        面对近年来暴露出的新矛盾、新问题,苏北地区要在2019年完成扶贫开发任务、2020年巩固提升成果,时间紧、任务重、压力大。为此,提出以下对策建议。
        1.抓问责促落实,强化精准扶贫的政策效能及其监管机制。坚持问题导向抓好三个环节。一是精心细致求准确。苏北各地应继续按照“六个精准”的要求,梳理检查各项政策措施贯彻落实情况,确保扶贫政策真正落实到村、到户。省各行业各部门应全面检查帮扶政策,进一步推动政策完善和措施落实。省有关部门应重点组织开展贫困退出评估检查和“回头看”。二是公开透明求公正。大力推进扶贫信息公开,严格项目公告公示,扩大群众知情权、参与权和监督权。运用信息化手段,让扶贫领域各项权力在阳光下运行,确保阳光扶贫、廉洁扶贫。三是严格监管堵漏洞。加大精准扶贫工作督查巡查力度,及时通报情况,督促整改落实。强化扶贫资金监管,开展财政专项扶贫资金绩效评价,加强扶贫小额贷款发放管理,确保扶贫资金安全、规范、有效使用。严格执纪监督,对落实“两个责任”不力,导致扶贫领域不正之风和腐败问题频发,或对突出问题查处不力、整改不到位的,严肃问责有关责任人员。
        2.抓发展促增收,强化产业扶贫的基础功能及其培育机制。推动苏北扶贫由“输血”向“造血”转变,关键在于培育和发展产业,推进产业扶贫行动。一是完善基础设施建设,改善产业扶贫环境。集中力量配套完善道路、农田、饮水、电力、电信等基础设施,加快改水改厕和农民住房建设改造步伐,改善苏北脱贫的生产生活条件。二是坚持产业项目选得准有后劲。根据各镇村资源禀赋和人才劳动力情况,鼓励发展劳动密集型产业,多在“农”字上做文章,发展特色种养业、农业服务业、乡村旅游业、农村电子商务等,通过一二三产业融合发展推动片区发展和农民增收。三是坚持产业扶贫同壮大村级集体经济相结合。重点推广资源开发型、资产经营型、产业发展型、服务创收型、股份合作型、联合发展型等多种集体经济发展模式;鼓励农村集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源,集中开发或者通过公开招投标入股等方式发展现代农业及相关产业。四是坚持上下联动强化项目落地。省有关部门应针对苏北不同片区制定实施重点发展的扶贫产业清单、技术推广清单,进一步明确特色产业的重点、推广模式的重点和培育典型的重点;苏北五市及各县应积极组织农业技术人员和业务骨干深入基层一线挂钩,指导各地科学确定特色产业发展方向、明确低收入农户创收经营项目。五是坚持把风险防控机制融入扶贫产业链条。建立健全市场风险防范机制,扩大农业保险覆盖面,多渠道分散扶贫产业风险;推进股份制、股份合作制、土地托管、订单帮扶等措施,引导低收入农户与产业发展主体建立利益联结机制。
        3.抓难点求突破,解决好致贫返贫的突出问题和关键环节。各级政府应精准施策,集中解决苏北扶贫脱贫的共同难题。一是完善医疗保险和医疗救助制度,进一步提高贫困人口基本医疗保险和大病保险的保障水平;推进大病保险与医疗救助无缝衔接,加大医疗救助兜底力度;省级层面在医保资金统筹、医疗救助项目及资金安排上加大对苏北地区的扶持力度,并协调省慈善机构更多关注苏北因病致贫家庭。建立健全建档立卡低收入人口患病情况定期报告制度。组织力量对苏北各地乡村医疗卫生服务机构实行“一对一”对口帮扶。二是加强贫困学生资助工作,解决贫困学生“上不起学”问题。进一步扩大资助范围,提高资助标准,将极端贫困的建档立卡家庭学生全部纳入到资助体系中,并在所有教育阶段给予生活补助;加大对家庭经济困难学生就读幼儿园、中职、普高的资助力度,重点向农村学生倾斜;建议将在县城、市区上学的农村家庭学生纳入营养改善计划。加强对经济困难家庭学生的创业指导和就业服务,促进创业就业,带动家庭脱贫。三是加大力度完善养老服务体系,解决好因老致贫返贫问题。苏北各地应把开展应对人口老龄化行动同破解贫困老年人口难题结合起来,加快构建居家养老、社区养老、机构养老服务体系,采取医养融合、“互联网+”和签约服务等多种形式,为农村贫困老年人提供更加周到的养老服务,对贫困老人实行兜底保障。
        4.抓帮扶聚合力,引导和推动全社会力量参与苏北精准扶贫。现在社会上有能力、有意愿参与扶贫的企业、组织、个人越来越多,社会扶贫隐藏着巨大潜力。一是加强平台机制建设,畅通社会力量扶贫渠道。省市各级应加快创新慈善事业制度,加快实现慈善事业与社会保障救助制度互补衔接;苏北各地应积极推动企业与村户结对帮扶;应总结和深化“大走访”活动在精准扶贫中的特殊功能与经验做法,广泛深入开展扶贫日、光彩行动等社会扶贫活动。二是加大省级资源整合力度,巩固扩大“五方挂钩”机制性建设成果。省级与苏北挂钩帮扶的部门单位及苏南相关发达县市,应创新合作机制,加强苏北扶贫工作队力量,集中优质资源和生产要素向苏北贫困地区倾斜;苏南相关县市应进一步强化南北挂钩协作,着力推进镇村层面结对合作,为苏北贫困地区帮钱帮物帮产业。三是充分激发强化苏北地区脱贫致富奔小康的内生动力。苏北各级党委政府应牢固树立扶贫先扶志的观念,教育引导广大贫困户解放思想、更新观念、振奋精神,满怀信心地依靠辛勤劳动脱贫致富;选好配强村级领导班子尤其是村支部书记,集中解决好经济薄弱村对扶贫脱贫带动力偏弱、组织水平不高的问题;在全社会树立脱贫致富光荣、扶贫济困光荣的鲜明导向和价值追求,大力宣传表彰扶贫脱贫的先进典型和先进事迹,凝聚起全社会开展反贫困斗争的强大正能量。


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